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征地拆遷中的各方利益博弈和法律秩序的重建

 


          為了規范征地拆遷中的利益關系, 1991年1月18日國務院通過《城市房屋拆遷管理條例》, 2001年6月13日作出修改。在這個《條例》導引下,暴力拆遷盛行,民眾的財產權被侵害,商家因拆暴富,政府聚攬巨額財富,引發社會極端對抗,頻頻出現血案和群體事件,學界認為憲法和物權法規則被虛置,指認條例為惡法。在此背景下, 2011年1月21日,國務院590號令公布《國有土地上房屋征收與補償條例》。新《條例》生效之后,拆遷血案仍有發生。筆者認為問題關鍵不在于條文的變化,而在于如何衡平征地拆遷中的各方利益,依法形成公平的利益秩序。

        一、征地拆遷利益格局的大背景

        社會政策導向構成征地拆遷利益格局的大背景,在這個大背景下,各方作出判斷,進行行動選擇。1. 加快經濟發展中凸顯的GDP 導向。社會對經濟增長保持高的預期值,GDP 增長目標成為各級政府工作重心,經濟增長成為官員政績考核中的硬指標。1991年和2001年的《拆遷條例》制定宗旨的重點是“保障建設項目順利進行”。“當時的背景是我國經濟發展加快,各地無不大搞規劃建設,架橋鋪路、招商引資,興建項目,而拆遷成為許多地方發展經濟要做的第一件事,是所有宏偉藍圖得以實施的前提。”①在分稅制中,中央與地方的事權與財權分配失衡,地方所得稅收份額無法支持地方事務開支和經濟發展需要,各地政府無一例外地依賴土地財政。通過土地征收程序,將土地上原有的權利人———房屋所有者和耕作者從土地上清出,變為政府可以交易的土地以換取資金。

        2. 土地資源溢價帶來的暴利。土地從農業用地變為商業用地時,其市場價值得到釋放,土地溢價利益成為各方爭奪對象。地方政府借助公共權力,掌握土地性質、用途轉換的決定權,以發展經濟和公共利益為出發點,順便搭載部門利益,通過占有土地資源溢價獲得大量財政收入。近年來,我國地方政府在稅收之外開辟了巨大的財源, 2009年為1. 4萬億元, 2010年達到2. 7萬億元,當年的土地出讓收入占地方財政收入的近45%, 2011年為3. 32萬億, 2012年為2. 7萬億[1]。開發商通過資本力量、商業才能和市場勢力,成為利益分配中的贏家,房地產業以超常速度造就了大批超級富豪。原有土地權利人守住土地就等于守住財富,失去土地就等于失去既有和可得財富,征地拆遷成為原權利人利益實現的最后機會。

        3. 社會轉型中強者勢力失控。土地財政就是將農民手中的土地拿來變賣給商人,從中獲得的財政收入。政府既是參與分利的當事人,又是游戲規則的制定者和執行者,并有權力對任何他方進行強制。政府將“公共目的”的土地征用和“商業目的”的土地征用混雜在一起; 在低價征用和高價出讓的過程中,政府獲得壟斷暴利。在現有的法制架構中,政府行政權力受到立法和司法機關的制約。但是,在拆遷關系中,無論是人大、政協這樣的民意機構還是法院、檢察院這樣的司法機構,均不能有效地制約政府權力膨脹。在1991年和2001年的《城市房屋拆遷管理條例》中,政府制定的規則突破了憲法、民法的相關規則; 在隨后的拆遷實踐中,即使發生了大量的血拆事件,從未見過人大、政協這樣的機構正式對條例提出質疑或者對地方政府進行質詢。司法機關保持隱退狀態,沒有能力在政府、開發商和被拆遷戶之間充當裁判者角色,司法維護公民合法權益的功能喪失。在政府系統內部,中央對地方監督關系也存在失衡現象。在征地拆遷過程中,農民與地方政府直接對立,中央政府處于超脫地位,農民期望中央政府能夠制約地方政府。“農民積極運用國家法律和中央政策維護其政治權利和經濟利益不受地方政府和地方官員侵害。”[2]農民試圖通過上訪等方式將問題上交,地方政府也對于中央政府的監督有所忌憚。但是,在推動經濟發展的大局方面,中央政府與地方政府具有一致性,這又弱化了中央政府對地方政府的約束力度。《物權法》第4條規定: “國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。”住戶對于房屋的所有權和房屋底下的建設用地使用權,都是受憲法、物權法明確保護的權利,依法享有占有、使用、收益、處分權能,但是,在征收關系中,當事人對于財產的自由意志受到限制。在政府權力意志和商家資本勢力面前,被拆遷人沒有選擇同意與否的余地。2001年《拆遷條例》第16條規定,“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的,經當事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的,由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。當事人對裁決不服的,可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的,訴訟期間不停止拆遷的執行。”拆遷與否由政府單方面決定,住戶即使訴諸司法程序也不能阻止政府的拆遷行為。

        開發商擁有資本強勢,資本在任何社會中都是一種強橫勢力,在一個常態的社會中,總是通過政權對于資本勢力進行約束。政權掌握者總是運用正規的國家機制調節資本勢力和普通民眾生存利益,最終通過利益妥協形成各方接受的社會秩序。在中國古代社會中,以皇權為代表的政權一般總是站在農民的立場上制約豪強對于土地的兼并,保障土地與農民的有效結合; 一旦皇權不能有效制約豪強,天下就會大亂。二戰以后,發達資本主義國家通過民主政治最終促成資本階級與勞動階級的戰略性妥協,資本階級尊重勞動階級符合文明性的基本生存要求,勞動階級尊重資本階級產業組織活動中的領導地位; 這種妥協帶來了戰后西方社會的和諧。在當下的土地拆遷關系中,政府強權并未有效地約束資本強權。

        4. 利益重組中弱者利益保護不足。在拆遷關系中,住戶處于弱勢地位。土地之上寄托著農民的生存利益,土地被征意味著農民喪失生存之本,被迫轉換生存方式。依據《土地管理法》第47條規定,在土地征收過程中,失地農民所分得的利益份額是土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費。而這幾項費用的計算依據是“原用途”的“該耕地被征收前三年平均年產值”。由于農業是弱質產業,耕作的產值微乎其微,依據此標準計算的補償數額嚴重偏低。而被征用的土地多數具備商業利用價值,有些在農民手中已經進行了商業利用; 依據法律規定的條件進行的補償有失公平。相關立法并未有效衡平各方利益,農民土地的增值利益主要為地方政府和開發商瓜分,失地農民的補償在現實中被層層盤剝。房屋是人們的基本生活資料,對于普通民眾而言,房屋是其最大的一項財產。對于被拆遷人而言,其利益損失包含兩個方面: 其一,現有房產損失。在1991年以前的城市拆遷過程中,涉及的往往是單位住房,對住戶而言,住房損失由單位消化,拆掉的住房會由單位做出相等的補償。公房改革以后,個人直接面對政府和商家。現有市場環境中,通貨膨脹屬于常態,房價不斷上漲,貨幣補貼不足以購買相應的房屋。政府部門單方面制定的補償標準嚴重滯后,在市場價格急劇變化面前,補償標準的權威性與正當性相分離。商家以此標準作為權威補償依據,無異于“依法”搶奪。被拆遷人不可能愿意依據行政規則接受補償條件,政府和開發商要想拿走住戶手中既有的房產利益,往往只能使用暴力,由此必然形成制度性暴力依賴。其二,失去分享土地溢價的可能性。土地使用權的潛在價值在拆遷過程中釋放出來,變成實際利益,現有法律規則擠占了既有權利人分享利益的可能性。在征地活動中,從所有權意義上看,直接失去土地的是村集體。在農村土地以土地承包經營權的方式發包出去之后,集體對農村土地缺乏控制手段,也喪失了對土地的實際支配權。集體土地所有權在征地面前沒有法權所擁有的基本對抗力,村集體的所有權意志得不到尊重。“在我們調查過的村莊,不論是在經濟發達的東部地區,如上海郊區,還是在經濟欠發達的西部地區,如銀川郊區、宜賓的山村; 也不論是政府征地,還是企事業單位占用土地,上至城市改造、重點工程施工,下至大學擴建校園、污水廠建廠房,甚至鄉政府蓋辦公樓,所有征地都是單向確定的,即征用土地的一方決定要征地,而所謂擁有土地集體產權的村民自治組織到此時頂多可以在補償費上講講價錢,對于征地本身卻不能說‘不’。這就是說,在涉及村民最基本的生存資料———土地的轉讓時,村莊的集體產權是絕對單向的、非排他性的。”[3]村集體無法在征地活動中成為分散農民的組織力量,以形成更強的談判能力來保護村民利益。結果導致耕地銳減,土地征用的價格偏離市場價值、補償偏低或保障不到位。直接后果是農民因補償不合理和保障缺位而成為無地種、無班上和無保障的“三無”農民。被征地農民的權益在征地過程中受到嚴重損害,生存和發展陷入困境等等[4]。

        二、利益爭奪中的法權模糊化

        在既有法制中,各方利益行為均能夠找到明確的法律依據,并不存在法權不清問題。各方從自身利益出發,選擇性地利用一些法律制度,規避另一些法律制度。在人為釋放的煙幕下,個人利益、集團利益和公共利益之間展開角力。

        1. 政府角色錯位為分利一方。政府是經濟建設的策劃、組織和推動者,由于政府深度參與經濟過程,不可避免地成為利益沖突的相對方,難以踐行社會公平維護者的角色。各級地方政府均為本地經濟發展設計了宏偉藍圖,渴望獲得建設資金,而土地成為斂財之道,通過各種改革試點名目,征用大量土地通過市場機制轉化為財政收入。從土地征收、拆遷過程來看,土地是從住戶的手中流向政府手中,再賣到商人手中,政府是其中獲得最大利益份額的分利集團。既然拆遷工程是為了推動經濟發展,目的的合法性和合理性一般性地泛化為拆遷本身的合法性和合理性。那么,人大政協、黨政工團、司法機構從道義上似乎需要形成一種合力,共同促成拆遷所指向的經濟建設目標實現,其他權力機關均成為政府的附和者。通過《城市房屋拆遷管理條例》,政府自己確認了行政強制拆遷的權力; 由于政府本身卷入利害沖突之中,這種強制執行的權力就喪失了約束。農民最多是把中央政策法規規定的權利當作自己應得的權利去抵制地方政府及其官員的侵犯[4]。

        2. 商業利益披上公共利益的外衣。我國《憲法》第10條第2款規定: “國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地進行征收或者征用并給予補償。”《物權法》第42條第1款做出相同規定。公共利益賦予征地活動以法權依據和道義基礎,也是住戶接受或者忍受房產、地產變更或喪失的可接受性基礎。商業利益在某種程度上與公共利益具有相關性,易于被模糊為公共利益本身。華遠地產股份有限公司董事長任志強認為,“現在有一個重大的概念錯誤,就是在拆遷中劃分公共利益與商業利益。所有的都是公共利益。土地收益是公共利益,實現城市規劃是公共利益,商業服務是公共利益,解決就業是公共利益,提供稅收是公共利益,危房改造是公共利益。”①商人在追逐利潤的同時完成了經濟組織運行工作,是市場經濟發展中實際任務的承擔者,政府的規劃通過商人之手落實。在GDP 亢奮的政策環境下,政府需要依賴商人,各地爭相開出優越條件招攬商人。由于在推動經濟發展中的協作關系,政府樂于送給商家公共利益的外衣,用“公共目的”包裹“商業目的”。披上公共利益外衣的目的在于從道義上與大局相連接,獲得損害住戶利益的正當性,將本來需要通過協商解決的市場交易活動變為依靠政權力量征收的強制行為。2003年國土資源部的調查報告中指出,“我國土地征用的目的已遠遠超出公共利益范疇,而國家動用征地權來滿足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規所承認,這種現象在世界上是絕無僅有的。”[5]

        3. 暴利心理綁架了生存利益。拆遷是利益的爭奪,住戶沒有選擇地處在其中。在利益關系被各方模糊的情形中,住戶對于相關各方缺乏基本信任,對于自身利益喪失保持高度警覺。同時,實現利益最大化的取向也普遍存在,有些住戶甚至有牟取暴利的心理。現實中最常見的現象是農民“搶種房屋”,以獲得更多的補償。另外,拆遷是一個群體性活動,多數住戶簽署了協議,一戶沒有簽署,就無法實現交地。一戶人家足以綁架相關各方,以要求獲得額外利益。在拆遷過程中,也存在“堅持就是利益”現象,在住戶整體處于劣勢的情形中,單個住戶也擁有通過要挾獲取暴利的可能性。

        4. 國家所有權吞沒了其他物權。在拆遷關系之中,利益爭奪的焦點明明是地權,到法律條文中卻糾結于房屋產權,這種策略選擇本身就是掩蓋實質問題。《憲法》第10條規定,“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有; 宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”國家對農村土地集體所有權進行限制,集體土地所有權不具有轉讓性,集體組織只能將農村土地所有權轉讓給國家; 至于是否愿意轉讓給國家,集體意志并沒有得到尊重,由政府單方面決定。在國家與農村社會之間的權力與交換關系中,從整體上看,由于國家行為的不規范、司法體系和農村社會軟弱等原因,這種交換并沒有形成可以“討價還價”的政治交換模式[6]。從法權上,國家所有權吞沒了集體土地所有權,背離了私法中所有權一體保護原則。

        住戶對于房屋下面的土地享有用益物權,表現為建筑用地使用權或宅基地使用權。《物權法》第30條規定,“因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的,自事實行為成就時發生效力。”在合法的建筑物所有權產生之時,就獲得了建筑用地使用權。依據我國現有的法權政策,“地隨房走,房隨地走”。合法的私人住宅必然擁有合法的土地使用權,這是住戶享有的一項用益物權。《物權法》第121條規定,“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的,用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償。”在征地拆遷關系中,住戶對土地的用益物權被國家所有權吞沒,私權保護原則在征地拆遷關系中被背離。

        5. 正式程序的游戲化運用。有權制定規則的一方既可以通過立法活動將其不當利益“合法化”,又可以通過正式程序的游戲化將法律程序的形式與精神相分離,運用程序的形式去實現程序所要防范的行為。

        其一,政府從關鍵的征收環節退出。“所謂拆遷,其實分兩步: 征收和拆遷。…要拆遷,首先是政府征收土地,并對居民進行補償、安置; 然后,開發商也好,相關方也好,進入、拆遷、重建。在征收土地環節,當事人只有政府和被拆遷的居民。而2001版《拆遷條例》,實際上兩步并成了一步走,將本應在征收環節,由政府負責的補償、安置內容,交給了拆遷環節,于是出現了第三方,即拆遷人。其實就是開發商。”礙于現有憲政等制度約束,《拆遷條例》中策略性地擬制出第三方,將政府從本該直接負責的當事人位置上置換出來。開發商處于私主體地位,法律對其重保護而輕約束。開發商受到的法律約束比政府少,通過身份置換,政府擱置了法律約束; 而承接了政府當事人地位的開發商,又不可能成為行政法上的被告,規避了應有的法律約束。

        其二,錯用權威地位制定補償標準。2001年《拆遷條例》第23條規定,“拆遷補償的方式可以實行貨幣補償,也可以實行房屋產權調換。除本條例第二十五條第二款、第二十七條第二款規定的外,被拆遷人可以選擇拆遷補償方式。”

        第24條規定,“貨幣補償的金額,根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素,以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”這些存在漏洞的法律規定,便利政府部門的操作。一方面,政府仍然是拆遷關系中土地利益的分利方; 另一方面,各地政府制定補償標準,提供給開發商作為補償的權威依據,成為開發商對付住戶的利器。可見,利益爭議的當事人規避程序約束,自定裁判標準,自留操作空間,目的在于低成本拿到住戶的土地。

        其三,虛置司法機構。由于政府的強勢地位,政府推動的項目鮮有被司法機關叫停的現象。司法機關在不能獨立、公正裁決的情形中,往往策略性地選擇沉默。對于拆遷引發的糾紛,法院一般選擇不予受理。其后果是,依據憲法、行政法、物權法和訴訟法等相關法律規定形成的法權系統在拆遷關系中被虛置,法定權利裝飾化,法定程序圈套化,拆遷活動背離正義,不能使利益當事人和社會公眾信服,不能通過正式程序解決問題。

        三、虛置法律制度的利益行動選擇

        在實際的拆遷關系中,各方從自身的利益出發,充分利用自己的優勢資源,共同虛置了法律制度。

        1. 政府的放縱策略。中國法律已經形成相互協調的網絡,確認了公民的合法權益,“無法可依”的情況已經不存在。拆遷過程中大量的野蠻、暴力、脅迫方式都是非法的,在憲法上被確定地否定,在行政法上是肯定的無權,在民法上是明白的侵權,在刑法上有明確的罪名,三大訴訟法也分別提供了程序規范,即便是在城市房屋拆遷管理條例中也沒有賦予拆遷人這樣的權力。為什么這么多的法律規范均不能發揮作用?為什么暴力血拆能夠頂著法網推行呢?關鍵在于政府沒有處于社會公平維護者的位置,對于資本強勢的開發商沒有監督約束,反而采取放縱策略。

        蔡定劍認為,“這些年經濟發展都很快,其中很大一部分是政府依靠土地財政和拆遷來支持著這種財政。政府之外加上開發商現在就是權貴經濟,商人通過其他手段影響政府賺錢,這就是驅動他們采取強制暴力手段拆遷的源泉。”①多數地方政府惡意運用執政技巧,將手中的正式權力采用非正式的方式行使。政府將征收與拆遷捆綁,以拆遷手段解決征收問題,將自己從征收關系的相對方位置上置換出來,竊據裁判者位置來制定補償標準。開發商承受了原屬于政府的位置,成為拆遷人,拿出政府制定的補償標準作為權威依據。這種安排的結果是: 政府找到開發商作為替身,如果出現暴力拆遷,也非政府直接出手。開發商以民事糾紛的名義完成不法甚至犯罪的拆遷行為,其違法犯罪行為并不會得到公權機構的實際追究。

        2. 開發商私暴力的合法性包裝。因拆遷補償難以達成一致,一些開發商對拒絕拆遷的“釘子戶”,采取恐嚇、威逼、停水、斷電甚至非法限制人身自由等手段,或者強行推倒房屋,有地方還出現開發商雇兇手傷害或殺害“釘子戶”。開發商的私人暴力在法治社會不具有任何合法性,性質屬于違法犯罪活動; 開發商只能通過政府的放縱,司法機關的緘默來進行私人暴力活動。在有些地方,開發商的私人暴力活動得到政府的直接支持,城管與防暴警察直接參與強制拆遷,公共暴利機構實現私人運用,出現所謂“千人大拆遷”等宏大場面。這些違法犯罪活動勉強包裝于民事糾紛和推動經濟建設大局之中。

        3. 住戶自力救濟的回歸。《憲法》第13條第1款規定,“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”《物權法》第37條規定,“侵害物權,造成權利人損害的,權利人可以請求損害賠償,也可以請求承擔其他民事責任。”問題是住戶無力將這些紙上的權利在現實中兌現。三大訴訟法從條文上設計了完整的訴權,但是這些程序設計并不能實際地為住戶解決問題提供一個理性的出路。由于正當程序的不可用,住戶只能回歸自力救濟,包括自毀式、攻擊式、要挾綁架式。這些自力救濟并非單純法律意義上的自力救濟,而是通過極端行為引起社會各方關注,通過媒體、網絡整合陌生的支持者,通過同情和看熱鬧整合社區支持者,增強自己一方博弈能力; 將個案的利益沖突問題政治化,由拆遷事件演變為群體事件,通過群體事件方式逼出政府這樣的幕后當事人。總之,各方選擇以規避法律為出發點,均依賴潛規則,共同虛置了司法權力; 結果,策略擠占了道義,演化為暴力強拆與拼命對抗,形成暴力對決下的無秩序。

        四、法律秩序重建中的制度理性

        利益秩序重建既要回應公共利益界定、征收的程序、補償的標準、爭端解決機制、強制拆遷程序等突出問題,又要在深層次上回歸法治理性。

        1. 制度政策回歸理性。從某種意義上說,暴力拆遷是政府的一種執政方式,是在過度強化的經濟增長指標約束下的一種經濟資源汲取策略。對于中國近三十年的發展模式,在肯定其成就同時也需要反思其妥當性。考慮我們付出了何種代價?地球環境和人類心理能否支撐這種發展?這種發展背后是否隱藏著“發展的災難”?社會是否需要走出GDP 亢奮,恢復正常的發展定位?

        尊重權利、尊重公益、尊重司法應該是一個社會的常態,這種法權秩序是比GDP 指標更為重要的公共利益。《拆遷條例》以管理為核心,擠占了公民合法財產權保護。在閉門立法中,利益集團將法律規則私有化,用法律規范表達集團利益。只有通過立法民主,體現各方的利益與意志,符合憲法、行政法、民法規定,并能夠與訴訟法兼容的新《條例》才能真正維護公共利益,保障被征收人合法權益,這樣的法律才能有效調整拆遷關系,成為有效立法。在快速的城鎮化過程中,拆遷不可避免。但是,需要以對民眾的基本生存利益保護為前提,獲得民眾對政府的信任和對法律的尊重,將拆遷關系調整、拆遷矛盾解決納入理性渠道。從某種意義上,新條例并非在原有法治設計基礎上的進步,只是重申了既有法治的尊嚴,政府作出改變不當行為方式、回歸守法渠道的一種承諾。

        尊重既有的法治秩序,政府作為不得逸出法治約束,政府應該實現功能歸位,進行信任和權威重建。落實國家權力制衡,立法、行政、司法之間形成良性互動。各方利益需要兼顧,法律已經確認的權利、自由需要保障。在新《條例》之中,行政強制拆遷將被取消,須由政府申請法院強制執行。這種改變的關鍵是法院是否有能力作出獨立的判斷和公正的裁決; 如果法院的意志繼續屈從于政府的意志,法院將取代商人成為打手角色。財富暴力需要約束,政府應該監督財富暴力,以政治強權制約資本強權。

        2. 明晰和均衡各方利益。在現代法治框架內,政府主要通過稅收獲得其利益份額,憲政規定稅收法定。一方面,稅收法定的目的就是防止政府無限擴大自己的份額,通過法律明確了政府獲得和支配社會財富的份額; 另一方面,稅收法定是對公眾財產利益的保護。在土地財政中,政府通過下位的立法和靈活的政策措施,突破了現代法治所設定的基本制度約束。政府只能為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。商家代表商業利益,保護其合法合理的商業利潤,但需要剝下公共利益的外衣。在兩極分化嚴重、貧富對立情緒彌漫的社會環境下,節制資本、約束資本暴力應該成為我國的大政方針和立法政策。私人合法權益需要得到尊重。私人的合法財產受法律保護,商人和政府不能侵害住戶的合法權益。同時,拆遷戶不同層次利益需要分層保護。對于住戶的基本生存利益需要成為政策上的高壓線,政府和商家一旦侵害,均須承擔法律重責。對于住戶合法的財富利益,包括既得利益與可得利益,均須在現有的法律約束下進行保護。在土地征收方面,還應尊重農民的土地發展權。“農村土地所有權主體是農村集體,其農村土地發展權就應歸屬農村集體”[7],在確定土地發展權歸屬于農民的基礎上,采取“以發展權移轉為主,輔之以國家購買發展權”的土地開發利用模式[8]。經濟社會發展并非僅僅依賴政府征地一種模式,由原農民完全自主開發自有土地,更有利于構建和諧社會。例如華西村和南山集團等全國約8000個村莊或集團,將本村土地100%實現了土地資源內部資本化。上世紀90年代中期的珠三角、長三角地區以及膠東、遼東等地部分城郊社隊自主土地開發占非農用地70%以上的,一般也能實現經濟發展和社會和諧[9]。

        3. 完善制度規則設計。一是立法宗旨變化。1991年《拆遷條例》第1條規定的宗旨中,“保障城市建設順利進行”具有突出的地位,“保護拆遷當事人的合法權益”居于其次。2001年《拆遷條例》中,僅僅是做了順序上調整,將“保護拆遷當事人的合法權益”前移,但是實際效果上并沒有作出實質性改進。新《條例》第1條規定,“為了規范國有土地上房屋征收與補償活動,維護公共利益,保障被征收房屋所有權人的合法權益,制定本條例。”突出了“維護公共利益”,“保障被征收房屋所有權人的合法權益”,超越了“保障城市建設順利進行”。二是完善補償標準。對被征收房屋價值的補償金額,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構,按照房屋征收評估辦法評估確定。三是保障正義程序。應該釋放多種社會程序的效能,包括人大的議事和監督程序、法院的審理和裁判程序、行政內部監督程序以及社會輿論表達程序。立法程序中需要堅持民主,在立法中實現各方利益均衡; 執行程序中貫徹公開、公正、公平,通過程序正義賦予法律和行政機關的權威性。四是確認執行機構。依據新的規則,行政強拆將被取消,需要由政府申請法院強制執行。重要的是法院能夠處于公正、中立的地位,強拆執行機構本身守法,社會基本信任執行機構的公正性、基本接受強制機構的權威性。五是落實法律責任。法律責任需要能夠約束各方行為。對于地方政府需要強化和落實憲法、行政法責任和民事責任,落實問責制; 對于涉及違法犯罪的政府官員,需要追究刑事責任。對于商人的非法行為,依法落實民事責任、行政法責任和刑事責任。

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原文網址:http://www.pipcn.com/research/201302/15205.htm

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